01 사안과 쟁점

청구인은 2014. 6. 4. 실시된 제6회 전국동시지방선거 중 대구 남구청장 선거에서 후보자 등록 마감시간까지 후보자 1인만이 등록함에 따라 투표를 실시하지 않고 선거일에 그 후보자가 당선인으로 결정되자, 지방자치단체의 장 선거에서 무투표 당선을 규정한 공직선거법 제191조 제3항, 제188조 제2항, 제3항 및 제190조 제2항이 선거권 등을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였다. 사안의 쟁점은 지방자치의 본질과 헌법 제24조의 선거권의 해석상 및 관습헌법상으로 지방자치단체장의 선거권이 기본권으로 인정되는지 여부이다.

02 결정 요지

지방자치단체의 장 선거권이 헌법상 보장되는 기본권인지 여부
헌법에서 지방자치제를 제도적으로 보장하고 있고, 지방자치는 지방자치단체가 독자적인 자치기구를 설치해서 그 자치단체의 고유사무를 국가기관의 간섭 없이 스스로의 책임 아래 처리 하는 것을 의미한다는 점에서 지방자치단체의 대표인 단체장은 지방의회의원과 마찬가지로 주민의 자발적 지지에 기초를 둔 선거를 통해 선출되어야 한다는 것은 지방자치제도의 본질에서 당연히 도출되는 원리이다. 이에 따라 공직선거 관련법상 지방자치단체의 장 선임방법은 ‘선거’로 규정되어 왔고, 지방자치단체의 장을 선거로 선출하여 온 우리 지방자치제의 역사에 비추어 볼 때 지방자치단체의 장에 대한 주민직선제 이외의 다른 선출방법을 허용할 수 없다는 관행과 이에 대한 국민적 인식이 광범위하게 존재한다고 볼 수 있다. 주민자치제를 본질로 하는 민주적 지방자치제도가 안정적으로 뿌리내린 현시점에서 지방자치단체의 장 선거권을 지방의회의원 선거권, 더 나아가 국회의원 선거권 및 대통령 선거권과 구별하여 하나는 법률상의 권리로, 나머지는 헌법상의 권리로 이원화하는 것은 허용될 수 없다. 그러므로 지방자치단체의 장 선거권 역시 다른 선거권과 마찬가지로 헌법 제24조에 의해 보호되는 헌법상의 권리로 인정하여야 할 것이다.1)

03 판례평석

첫째, “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 갖는다.”라는 헌법 제24조의 의미는 선거권의 내용과 절차를 법률로 규정하라는 것이지, 헌법 제24조에서 모든 공무원에 대한 선거권을 도출해 낼 수 있는 것은 아니다. 헌법은 국회의원, 대통령 및 지방의회의원 선거권만을 따로 규정하고 있고, 지방자치단체의 장에 대해서는 ‘선임방법’이라고 표현함으로써 ‘이들 선거’와는 구별하고 있으므로 지방자치단체의 장의 선거권은 헌법상 기본권이 아니다. 즉 헌법 제24조는 헌법상 (명문으로!) 인정되는 선거권의 내용과 절차를 입법자에게 위임한다는 취지이다. 공직선거법 제1조도 “이 법은 「대한민국헌법」과 「지방자치법」에 의한 선거”라고 하여 양자를 명확하게 구별하고 있다.

둘째, 헌법 제118조는 지방자치단체장의 선임방법을 법률에 위임하고 있다. 선임은 선거와 다르다. 따라서 반드시 국민에 의한 직접선거가 지방자치의 본질이라고 할 수 없다. 실제로 일찍부터 선거에 의한 지방자치제를 효과적으로 운영하고 있는 선진 자유민주주의국가에서도 단체장을 지방의회에서 선출하는 간접선거제(의회제)로 하는 나라들도 있고, 주민이 직접 선출하는 직접선거제(수장제)로 하는 나라들도 있기 때문에, 위와 같이 주민직선제만이 민주주의에 적합하다는 주장은 설득력이 약하다. 헌법재판소도 2006년의 결정(2005헌마403)에서 “청구인 주민들은 법률이 정하는 바에 따라 자치단체 장을 선거하는 권리를 가지고 있다”고 설시하였다.

셋째, 헌법재판소의 판단과는 달리 최근의 다수 견해는 관습헌법 자체를 부인하거나 인정한다고 하더라도 법률의 효력만을 인정하고 있다. 국민주권론에서의 국민은 관념적 집단이라는점에 이론이 없는 상황에서 관념집단이 관습헌법을 만들 수 있다는 것은 모순이다. 주권자가 헌법전에 규정하지 않은 기본적, 핵심적인 헌법사항이 있다면 그것은 주권자가 후손들에게 자신들의 대표(입법자)를 통하여 보충하도록 남겨둔 것이라고 해석하여야 한다. 헌법재판소의 위 결정과 같이 지방자치단체장 선거권을 법률상의 권리라고 한 것이 불과 십수 년 전인데 그 짧은 기간 동안에 관습헌법상의 지방자치단체장 선거권이라는 법적 확신이 생성되었을 리는 없다.

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1) 청구인은 침해되는 기본권으로 선거권 외에 평등권, 알권리 및 행복추구권도 주장하였다. 헌법재판소는 평등권에 대하여는 “대통령 선거에 참여하는 선거권자와 지방자치단체의 장 선거에 참여하는 선거권자는 본질적으로 같은 비교집단이 된다고 보기 어려우므로 차별취급 여부를 논할 수 없다. 한편 이 사건에서 실질적인 불평등은 투표를 실시하는 선거구의 선거권자와 후보자가 1인이 되어 무투표 당선이 결정된 선거구의 선거권자 사이에서 초래된다고 볼 수도 있겠으나, 이는 결국 선거권 침해 문제로 귀결되는바, 선거권 침해 여부에 관하여 판단하는 이상 이에 대해서는 별도로 판단하지 않는다”고 하였다. 알권리 및 행복추구권 침해 주장에 대하여는 “심판대상조항은 지방자치단체의 장 당선인의 결정방식에 관한 것일 뿐 후보자의 선거운동이나 공약 등 후보자 정보의 제공을 금지하는 조항은 아니며, 가사 심판대상조항으로 인해 선거가 시행되지 않아 후보자에 대한 정보취득이 어려워진 사정이 발생하였더라도 이는 심판대상조항으로 인한 간접적, 사실적 제한일 뿐이므로 심판대상조항으로 인하여 청구인의 알권리가 제한된다고 볼 수 없다. 또한 행복추구권 침해 여부에 대해서는 선거권이라는 우선적인 기본권의 침해 여부를 판단하는 이상 별도로 판단하지 않는다”고 하였다.

김래영 변호사 ●법무법인 정건