공법상 계약(또는 공법상 협약)이란 공법의 영역에서 법관계를 발생 · 변경 ·폐지시키는 복수당사자의 반대방향의 의사의 합치에 의해 성립되는 공법행위를 말하고, 계약내용이 법률로 규정되고 있는 사항인지 여부와 그 법률의 성격, 계약이 직접적으로 행정사무수행에 기여하는지 아니면 간접적으로 행정사무수행에 기여하는지 여부, 계약의 전체적인 성격 등을 고려하여 사법상 계약과 구분합니다. 이러한 공법상 계약도 공행정작용으로서 법률우위 원칙하에 놓이므로 강행법규에 위반하게 되면 그러한 공법상 계약은 위법한 것이 되나, 공법상 계약은 사적 자치(계약자유)의 원칙에 따른다기보다는 법규에 의해 체결의 자유와 행정청의 형성의 자유가 제한될 뿐이어서, 공법상 계약에서는 대등당사자가 자유롭게 의사형성을 하기보다는 법규에 근거하여 행정청만이 보다 많은 형성의 자유를 가질 수 있습니다. 

 그리고, 공법상 계약의 성립 · 효력뿐만 아니라 하자 등과 관련한 적용법규는 특별규정이 있으면 특별규정이, 특별규정이 없다면 민법이 유추적용되며, 공법상 계약에 행정절차법은 적용되지 않는데, 최근 대법원에서 공법상 계약의 구체적인 해석 방법 및 법원의 관할에 관한 판결이 선고되어 향후 공법상 계약에 관한 소송에 있어서 이를 참고할 필요가 있을 것으로 보입니다.

 대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결은 공법상 계약을 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법행위로 정의하면서, 어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지 등 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다고 판시하였습니다.

 또한, 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리 · 의무의 존부 · 범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상의 구체적인 산정방법· 금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다고 판시하여 공법상 계약에 관한 분쟁의 관할에 관하여도 명확히 하면서, 해당 분쟁은 공법상 협약에 의한 정산금 납부의무의 존부 및 범위에 관한 분쟁이므로 그 해결을 위해서는 해당 공법상 협약에 적용되는 규정의 내용 및 취지에 관한 검토, 그리고 그 규정에 의하여 달성하고자 하는 공익과 사익의 비교 · 형량이 이루어질 필요가 있다고도 판시하여 공법상 협약의 구체적인 해석 방법에 관하여도 명확히 하였습니다.

 위 대법원 판결은 국가연구개발사업에서 사인 (私人)에 해당하는 연구개발기관이 연구개발사업 협약서에 첨부하여 제출한 외부 영리기관 소속 연구인력에 관한 확인서에 따라 해당 외부인력에 관한 인건비를 연구개발비 현금으로 집행한 것이 해당 협약에 편입된 행정규칙(중앙행정기관 고시)상 외부 영리기관 소속 연구인력에 대한 인건비 현금 집행 금지 원칙에 위반되는 경우, 위 확인서의 내용이 공법상 협약인 연구개발사업 협약의 내용이 되어 민법상 사적자치원칙에 따라 위 행정규칙보다 우선하는지 여부에 관한 사안입니다. 대법원은 이와 같은 분쟁은 결국 위 행정규칙에 의하여 달성하고자 하는 공익과 연구개발기관이 협약을 통하여 얻는 사익의 비교 · 형량을 통하여 해결하여야 하므로, 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리 · 판단하여야 하고, 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 관할법원에 이송하여야 한다고 판시하면서, 연구개발기관 승소로 판단했던 원심을 파기하여 행정법원으로 이송하는 파기 · 이송판결을 선고하였습니다. 

 따라서, 향후 공법상 계약에서는 어떠한 경위로 관련 법령 및 규정에 위반되는 내용이 협약에 포함되어 있다고 하더라도, 해당 협약 내용이 반드시 규정에 우선하여 효력을 가지는 것은 아니므로, 공법상 계약의 당사자인 사인은 이 점을 유의하여 공법상 계약을 이행하여야 할 것입니다.

고정욱 변호사 ● 법무법인(유) 세한