-대구고등법원 2013. 6. 14. 선고 2013누131 판결 -
1. 사안과 쟁점
본 사건은 사회기반시설에 대한 민간투자법(이하 ‘민간투자법’)에 의하여 민간부문에서 금융사, 건설사, 문화방송사, 운영사 등 5개 참여사로 컨소시엄(이하 ‘원고 컨소시엄’)을 구성하여 대구광역시장(이하 ‘주무관청’)에 뮤지컬 전용극장 민간투자사업(이하 ‘본건 사업’)을 제안하였고, 이에 따라 주무관청은 원고 컨소시엄을 민간투자법상 우선협상대상자로 지정하였고 원고 컨소시엄과 협상을 하던 중 사업조건 문제로 협상결렬통보를 하고 협상대상자지정취소처분(이하 ‘본건 처분’)을 하였고, 이에 대하여 원고 컨소시엄을 구성하는 일부 회사인 원고가 본건 처분에 대하여 재량권의 일탈남용을 주장하면서 처분의 취소를 구하는 항고소송을 행정소송으로 제기한 사안으로서, 본 사안은 ‘원고 컨소시엄이 장래 민간투자사업시행자의 지위의 획득이라는 공동목적을 가진 민법상 조합체의 성격을 가지는 상황에서 민법상 조합체에 대한 불이익처분에 대하여 민법상 조합체를 구성하는 구성원 일부가 처분의 취소를 구할 원고적격이 있는지가 여부’가 쟁점이다.
2. 판결 요지
법원은 원고적격과 소의 이익을 인정한 원심법원인 제1심과 달리 원고의 청구를 각하하였다. 즉 재판부는 “원고 컨소시엄은 이 사건 사업의 협상대상자로 선정되어 실시협약을 체결할 것을 목적으로 하여 구성된 결합체이므로, 민법상 조합에 해당한다. 따라서 민법상 조합인 원고 컨소시엄에 대한 이 사건 협상대상자지정취소처분 및 사업지정취소처분의 취소를 구하는 이 사건 소는 필수적 공동소송에 해당하여 원고 컨소시엄의 구성원 전원이 공동으로 제기하거나 원고 컨소시엄의 업무를 집행할 권한을 수여받은 업무집행조합원이 원고 컨소시엄 구성원 전원으로부터 임의적 소송신탁을 받아서 제기할 수 있다 할 것이다. 보건대, 원고는 다른 조합원인 H증권 주식회사 등을 제외한 채 단독으로 이 사건 소를 제기하였을 뿐만 아니라, 원고가 원고 컨소시엄의 업무집행조합원의 지위에서 원고 컨소시엄의 구성원 전원으로부터 임의적 소송신탁을 받아 이 사건 소를 제기하였음을 인정할 증거도 없다. 따라서 이 사건 소는 당사자적격이 없어 모두 부적법하다.”라고 설시하였다. 본 사건은 상고심에서 판단이 이루어지지 않고 확정되었다.
3. 판례평석
민간투자사업은 국가나 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 의한 낙찰자에 대하여 통상 지배되는 국고적 작용의 민사작용과 다르다. 즉 민간투자사업은 사업의 당사자가 되는 주무관청과 사업자와의 실시협약이라는 공법상 계약의 체결을 통하여 권리의무관계가 이루어지고, 이에 근거하여 사업시행법인은 토지 등 수용사용권, 사용료 징수권 등 공권적 권리를 부여받게 되고 또한 민간투자법에는 사법(私法)적 계약관계에서 인정될 수 없는 공익처분(민간투자법 제47조) 등 주무관청의 일방적 사정변경권에 기한 권한을 규정함으로써 민간투자사업은 공법의 강행규율을 받는다.
민간투자사업은 필수적으로 장래 사업시행자 지정 시 법인설립을 예정하면서, 사업제안단계에서는 사업시행자의 지위획득이라는 공동목적을 가진 수개의 구성원들로 구성된 조합체로서 사업제안 및 신청을 하게 된다. 이 경우 민간투자사업에 있어서 주무관청이 다른 협상대상자를 선정하여 경원자 관계에서의 후순위자로 전락한 처분에 대하여 취소 등을 구하는 항고소송 내지 협상대상자로 지정되었다가 취소되는 불이익처분에 대한 취소 등을 구하는 항고소송에서의 원고적격이 문제가 된다.
즉, 당해 특정 민간투자사업에 대한 사업시행자 지위의 취득과 민간투자사업에 참여라는 공동목적을 명확히 가지고 있으므로 그 컨소시엄은 민법상 조합체의 성질을 가지게 된다. 문제는 이러한 점에 착안하여 취소소송과 같은 행정소송의 제기 시 조합의 업무집행행위로서 전원의 소제기 내지 업무집행조합원의 소송신탁을 요구해야 할 것인지 아니면 행정소송 자체의 관점에서 처분의 취소를 구할 수 있는 자라면 법률상 이익이 있는 것으로 보아서 조합체 구성원의 일부라도 취소소송을 제기할 수 있는지가 문제된다. 이에 대하여 학계에서 논의되는 바는 없으나, 본 대상판결의 결론처럼 전자를 중시하는 견해는 민간투자사업에 있어서의 컨소시엄은 민법상 조합체의 성질을 갖는 것이 분명하고 또한 협상대상자지정취소와 같은 불이익처분의 취소를 구하는 것은 일종의 사업시행자 지정의 단계로 갈 수 있는 중간의 과정에 있는 법적 지위의 멸실, 훼손을 방지하고 그 지위를 확보해 주는 것이므로 이는 단지 현상을 유지하기 위한 ‘보존행위’로 볼 수는 없고 ‘당해 컨소시엄이 목적하는 바를 달성하기 위한 업무집행’에 해당한다는 점을 논거로 한다.
그러나 본 판결과 같은 결론에는 동의할 수 없다. 사견으로는 위에서 언급한 민간투자법의 공법적 성질과 타 컨소시엄에 대한 협상대상자지정 내지 지정취소처분이 타방에 대하여는 경원자관계에 있는 자에 대한 전형적인 불이익 행정처분인 만큼 이에 대하여 취소를 구하는 행정소송은 항고소송의 위법성의 판단을 구하는 성질 및 부수적 권리구제 기능에 비추어 행정소송법 제12조의 원고적격 즉 처분 등의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 보아야 할 것이다. 따라서 민사적 관점에서의 보존행위와 같은 이론 구성과 관계없이 법률상 이해관계가 있다고 보아야 하므로 컨소시엄 구성원 전원의 소제기가 아니라고 하더라도 당사자적격이 있다고 보아야 할 것이므로 본건 제1심법원의 태도가 옳다고 본다. 만일 불이익처분에 대하여도 조합체를 구성하는 구성원들의 이해관계가 달라 처분의 합일확정이 문제되는 상황이 발생하는 특별한 사정이 주장·입증되는 경우에 한하여 일부 구성원이 제기하는 소는 소의 이익이 없는 것으로 결론내리는 것이 타당할 것이다.
다만 민간투자사업은 아니지만 민사법원에서 최근 대법원 판례에 의하면 주택재개발사업에 있어서 입찰참가를 위하여 구성한 컨소시엄이 공동수급체는 민법상 조합에 해당하는데 다른 컨소시엄을 낙찰자로 선정한 행위에 대하여 민사 무효확인을 구하는 소를 컨소시엄 구성원 1인이 제기하는 것은 합유재산의 보존행위에 해당하여 적법하다고 설시하고 있다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2011다80449【낙찰자지위확인등】판결).
윤 성 철 변호사
사법시험 제40회(연수원30기)
